Por que o projeto de criação de novos municípios foi vetado?

José Matias-Pereira*

 

A decisão da presidente da República de vetar integralmente o projeto de lei complementar que trata da regulamentação da criação e desmembramento de novos municípios reacende o debate sobre este tema complexo, que volta à estaca zero. A expectativa de aprovação do referido projeto, aprovado pelo Congresso em outubro último, estava gerando enormes expectativas no meio político e em diversas localidades do país, que já reuniam as condições necessárias estabelecidas no projeto para se emanciparem.
O veto presidencial está apoiado numa análise do Ministério da Fazenda, que vê um risco potencial no aumento de municípios para o cofre do governo. Destaca na justificativa do veto que a medida permitirá a expansão expressiva do número de municípios no país, resultando em aumento de despesas com a manutenção de sua estrutura administrativa e representativa. Além disso, esse crescimento de despesas não será acompanhado por receitas equivalentes, o que impactará negativamente a sustentabilidade fiscal e a estabilidade macroeconômica. Por fim, haverá maior pulverização na repartição dos recursos do Fundo de Participação dos Municípios (FPM), o que irá prejudicar especialmente os municípios menores, e com maiores dificuldades financeiras.
É inegável que a criação de novos municípios repercute fortemente na administração e nas finanças públicas, considerando que irá provocar aumento de gastos para custear as estruturas dos poderes Executivo e Legislativo. Assim, torna-se relevante debater a seguinte questão: o veto integral ao projeto foi uma decisão coerente, em especial, nos aspectos que envolvem a gestão pública e as finanças públicas?
Recorde-se que após a promulgação da Constituinte de 1988 foram criados quase 2 mil municípios em decorrência da delegação dada pela Carta Magna às assembleias legislativas estaduais para decidirem sobre a criação de novos municípios. Esse descontrole foi coibido pela Emenda constitucional 15/1996, ao impor que uma lei regulamentasse critérios mínimos para que cidades  se desmembrassem de outras, constituindo uma administração própria. O projeto que foi vetado tramitou por 17 anos no Parlamento. Estima-se que a proposta, caso tivesse sido sancionada, iria permitir, em curto prazo, que cerca de mais 200 municípios fossem somados aos 5.570 existentes.  
Os estudos recentes sobre o cenário municipal brasileiro revela que menos de 2% das prefeituras conseguem pagar a folha de pessoal com recursos próprios; e que os 98% restantes precisam de transferências da União e dos estados. E que, além do aumento do gasto com pessoal e dos baixos dispêndios com investimento, há comprovada incapacidade de gerar receita própria. Nesses municípios moram 35% da população brasileira
O desmembramento ou a criação de novos municípios, em geral, tem como principais beneficiários os interesses de partidos políticos, de grupos ou de indivíduos, que irão ocupar um novo espaço de poder, dele se beneficiando ou se locupletando.  Por sua vez, as despesas advindas das ineficiências municipais deverão ser pagas pelos cidadãos contribuintes, por meio da criação ou aumento dos tributos. Nesse contexto, fica evidenciado que, antes da criação de um novo município, se levem em consideração, em particular, os aspectos da organização e funcionamento da gestão pública.
Assim, depois de aprovada a criação, dever-se-ia adotar uma carência mínima de pelo menos três anos para estruturar de forma adequada o sistema de gestão e a infraestrutura municipal, com o apoio do estado onde se localiza e com o da União. Essas medidas iriam contribuir para evitar que os novos entes federados comecem a funcionar sem as condições mínimas de governança, em particular, no âmbito da gestão fiscal, como vem ocorrendo na maioria dos municípios no país.
Pode-se concluir que o texto do projeto aprovado pelo Parlamento para a criação dos novos municípios iria contribuir para agravar a situação dos municípios já existentes. Nesse sentido, o veto foi uma medida adequada, pois irá permitir que o processo de discussões para a elaboração das normas para a criação de novos municípios seja reiniciado, levando-se em conta diversos aspectos que foram relegados a um plano secundário no projeto vetado. Destacam-se, entre esses tópicos, a necessidade de serem considerados os reflexos da criação de novos municípios nas finanças públicas e na gestão pública, bem como os aspectos que envolvem o federalismo fiscal no Brasil.
* José Matias-Pereira, economista e advogado, é doutor em ciência política (UCM-Espanha) e pós-doutor em administração (FEA/USP), além de professor de administração pública e pesquisador associado do programa de pós-graduação em contabilidade da Universidade de Brasília.
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